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对于总量考核与现实环境质量脱节，连环保部官方都是承认的。
2015年2月份，全国“两会”前夕，在一次国务院政策例行吹风会上，被媒体问及“总量减排的量和空气质量的质的差别怎么理解”，环保部副部长翟青回答，中国当前排污总量远超环境容量，“‘十一五’以来总量下降的几个百分点，难以带动环境质量的全面改善。根据专家测算，大体上在现有的基础上再降30%-50%，我们的环境质量才会有明显的变化。”
王志轩认为，总量减排“抓大放小”，而从“质”上“抓小放大”，导致过分苛求“量大”电力行业，但纵容了其他更具环境危害性的面源污染。
“电力行业是集中排放，排放量虽然大，但由于电源布局分散和高烟囱排放的特点，同样的污染物比分散排放源对环境质量的影响要小得多。而且由于大部分是央企，容易管理，因此在分解目标时，往往对电力行业严上加严，而对其他工业，特别是量大面广的小企业、居民，则是雷声大雨点小。”
他以“十一五”为例说明，2010年与2005年相比，在火电量增长67%的情况下，电力二氧化硫年排放总量下降了374万吨，而全国下降了364万吨，也就是说电力一个行业承担并超额完成了全国二氧化硫下降的任务，而电力以外的排放量不降反升。
“十一五”期间，只有针对电力行业，环保总局出台了《二氧化硫总量分配指导意见》，具体规定了每度电的二氧化硫排放量，相比之下，对其他行业管理则宽松得多，特别是COD的指标分配，并未与经济活动强度产生关联，这存在较大争论。
一位不愿透露姓名的专家告诉记者，当他得知“十一五”减排考核目标，并没有具体分配到重点源上时，颇感吃惊。
他说：“美国做**期二氧化硫总量控制，800多家电厂，每一个排放源用三年的排放量平均值，来核算出分配量，总量目标会具体分解到每家企业排放多少，这都是很清楚的。”
这自然与基数核算不清有关。对于大型央企、污水处理厂等，核算相对清楚，抓起来也容易。对于更广泛的面源、移动源污染，仅统计已是一笔糊涂账，管理更难。
例如，在氮氧化物总排放量中已占到三分之一的机动车，虽纳入“十二五”减排目标，但排放量的计算十分粗放，依据保有量数据和排污系数测算，再考虑仪器、监测造假普遍的现实情况，实打实的减排管理非常难。
涉及到地区分配，由于排放总量控制目标并非“自下而上”确定，因此也很难合理分配。
业内多称，总量目标分解是“拍脑袋”拍出来的。依据环保部公布的《“十二五”节能减排综合性工作方案》政策解读，“环保部组织了20多位专家，经过两个多月封闭式集中研究讨论”，减排潜力的测算要求“东部地区高于全国平均水平，中部地区与全国平均水平相当，西部地区低于全国平均水平”。
对于这种闭门造车式的分解任务，杨朝飞评价称，虽然看似区别对待，实质还是“一刀切”。因为各地影响环境质量的首要污染物是不同的，“十一五”的两项、“十二五”的四项指标都是要层层分解，要求各地区、各个企业同时削减，这样各地就不能全力以赴地去解决地方特色的首要污染物了，因为资金、物力和行政资源等是有限的。
尴尬五：涉嫌成为数字游戏
一言以蔽之，减排数字是“算”而非“测”出来的，在全国范围的大尺度下，其中可供调整的空间可想而知。
总量减排，依赖于行政分配、考核，其中人为干扰很多，更容易弄虚作假、数字减排，就其制度设计而言，为政府官员提供了寻租空间。
仅就考核方法，细究起来，颇多漏洞。
根据考核细则，在核算排污量时，有三种方法可供选择：监测数据法、物料衡算法、排放系数法。
监测数据法*为精确，就是使用监测仪器对排污浓度实时测量，也是考核细则有优先推荐的方法。但在现实中很少使用。
一位在某央企负责总量核算的工作人员告诉记者：“在线监测看似很简单，就是浓度乘以流量，但是因为在线监测系统很灵活，容易作假，所以总量司一般反倒把物料衡算法作为主流方法。”
物料衡算法的思路是“数量*系数”。以“十一五”期间燃煤电厂为例，其测算公式为，“SO2排放量=燃煤消费量*含硫率*0.8*2*”。
这本身就是一个估算值，在层层估算、合计后，其精确性必然会打折扣。其与监测数据法的不同很明显——一个是算，一个是测。优劣立彰。
2007年前五个月的SO2和COD排放量，同比一降一升。时任环保总局副局长的张力军这样解释，“是总局根据宏观经济发展指标、主要产品产量增加情况、减排措施落实情况，本着‘淡化基数、算清增量和核准减量’的原则，经过缜密测算，估算的结果，是经过集体讨论确定的。”
另外，张力军还强调，这个结果是假设脱硫、城市污水处理厂基本运行良好，且考虑了关闭落后产能得出的结果。
“可实际呢?治污工程偷排、有的关闭企业‘死而复生’时有发生，另外，山西100多个黑砖窑排放的二氧化硫没考虑。”王志轩告诉记者，上世纪90年代中期，他在电力部工作，当时已经要求火电厂装检测仪器。“我们的意见非常清楚，如果装了监测仪器，就必须要用，而且在经过环保部门认可后，监测结果就应当是法定数据。”
他清楚地记得，1996年版本的《火电厂大气污染物排放标准》*后一句话就是：火电厂污染物连续监测装置标准和运行规范，由国务院环境保护行政主管部门会同有关主管部门制定，污染物连续监测装置经认定合格的，其监测数据为法定监测数据。2005年颁布的《污染源自动监控管理办法》，更是明确规定了自动监控系统经环境保护部门检查合格并正常运行的，其数据作为环境保护部门进行排污申报核定、排污许可证发放、总量控制、环境统计、排污费征收和现场环境执法等环境监督管理的依据。
“我们就怕花了那么多钱，*后排放量还要重新靠算。”王志轩说。
然而，上世纪90年代早已安装上的在线监测系统，到今天依然无法计算排放总量的数据来源。
“这里有个问题，就是对仪器是否检查合格并正常运行的认定。”中电联在2014年的调研中，386家电厂反馈调查表中，监测数据作为排污收费依据占89.6%。但绝大多数的电厂的排放总量核算采用的是物料衡算。“但这又有一个问题，监测仪器是经过环保部门认可的，如果存在问题应当加强管理，而且别的国家可以做到用监测仪器计量排放量为什么我们不能做到?监测数据可以作为排污收费用，为什么不能作为总量核算用?”
张力军也承认，虽然应优先使用监测数据，但实际上均采用物料衡算数据，因为监测数据存在问题，“如新建火电厂验收时脱硫效率高达98%。”此数字明显高得不合理。
“咱们国家政府和企业之间的关系很微妙，彼此不信任。美国的算法很简单，就是浓度乘以流量。”前述央企人士无奈总结，“咱们国家就不太一样了。我下去检查，企业反映，政府极其不信任企业，基本不给反驳和争辩机会。确实企业有时候的做法⋯⋯经济至上吧。”
由于大量的数据靠“核算”得出，其间可调整的空间可想而知。前述央企人士告诉记者，现在总量考核是“两条腿”走路，对地方政府和8家央企分开考核。
例如，对某央企在某省的企业，会考核两次，由该央企总部和该省环保部门分开考核，往往数据不一致。“比如今年，对于北京市来说，这个锅炉你不给我核的高一些，北京市就完不成指标了。”
“我们下面公司的脱硫效率，在地方能核到百分之八九十，但环保部考核我们的时候，大概也就百分之五六十。”前述央企人士称。
各省、督查中心和环保部门的总量办的三套数据不统一，三方彼此意见很大，对计算方法存分歧。对此，张力军曾举过一个例子说明，2007年上半年COD排放量，各地上报数据汇总后，是下降4.7%，督查中心核查后报出的数据是下降3.7%，而环保总局核算后为全国增加0.24%。全国二氧化硫排放量，各地上报数据为下降6.2%，督查中心数据为下降3.8%，总局核算后是下降0.88%。
另一位参与过电力行业总量核算的人士告诉记者，“这完全取决于*后核算的那个人，想怎么说，当下，还要看两边怎么谈判。”
例如，某电厂去年运行了5000小时，今年效益不好，只运行了3000小时，减幅太大，如实上报，会压缩今后的减排空间。“管理部门希望你逐步下减，波动不能太大。”
有些情况下，校核数据，并非出于作假目的。每个企业上报来的数据五花八门，加之环保部门每年调整核算方法，因此在数据处理上，普遍会多次“校核”，数据失真在所难免。
总量控制实施十年，问题已然显现，接下来是如何面对总量考核。
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